Marta ARRETCHE. Estado federativo e políticas sociais: determinantes da descentralização. Rio de Janeiro/São Paulo, Editora Revan/FAPESP, 2000. 304 páginas.

Gilberto Hochman

Se tivesse que escolher uma palavra para sintetizar a dinâmica e a direção das políticas sociais no Brasil da década de 1990, esta palavra seria descentralização. Diante das críticas ao caráter centralizador e excludente do Sistema de Proteção Social conformado durante o regime militar, não seria descabido afirmar que a literatura sobre o tema produzida na segunda metade da década de 80 concordaria que, enquanto estratégia e objetivo de reforma do sistema, e do próprio Estado, o processo de descentralização esteve condicionado pelo ambiente político democrático, pelas inovações e regras estabelecidas pela Constituição de 1988, em especial a descentralização fiscal e a extensão de direitos sociais, e pela estrutura socioeconômica do país. Descentralização, a palavra escolhida, rimava com democratização. A intenção ou a decisão de descentralizar tornou-se virtude, um valor político positivo, que passou a ser compartilhada por um expressivo número de legisladores, gestores e analistas de políticas.

Assim sendo, um observador otimista, como grande parte dos analistas do período, identificaria o sinal positivo de vários desses condicionantes e talvez apostasse, em fins da década de 1980, que a descentralização das políticas sociais, entendida como transferência de responsabilidades para as esferas estadual e municipal, seria aprofundada com a transferência de recursos que criariam estruturas e programas em nível subnacional, dando nova feição ao Sistema de Proteção Social Brasileiro. Como este mesmo observador, dez anos depois, reencontraria o seu objeto e como avaliaria a sua aposta?

Complexo, diverso e desigual, responderia eu depois de ler Estado federativo e políticas sociais. O livro de Marta Arretche, originalmente sua tese de doutorado defendida em 1998 na Unicamp, é uma oportunidade ímpar para um balanço geral do processo de descentralização das políticas sociais pós-Constituição de 1988 e, sobretudo, para uma reflexão sobre a operação dos fatores que determinam esse processo. É uma análise ambiciosa sobre a extensão e as variedades da descentralização que possibilita a apreensão dos determinantes desse processo diversificado e intricado.

Todo este empreendimento está dividido no livro em duas partes. Na primeira, encontramos, no primeiro capítulo, uma discussão crítica da bibliografia sobre descentralização, reforma do Estado e políticas sociais; a identificação das variáveis independentes de natureza estrutural, institucional e política do processo de descentralização em ambiência federativa; e a proposição do modelo analítico tanto para mensurar os "graus de descentralização" do Sistema de Proteção Social nos anos 90, como para avaliar o impacto das variáveis independentes no processo de descentralização nos estados e nas políticas abordadas. No segundo capítulo são apresentados os resultados da aplicação desse modelo, isto é, os determinantes da variação dos "graus de descentralização" entre políticas e entre estados, e o impacto de cada uma das variáveis independentes.^*

Na segunda parte, um capítulo é dedicado a cada uma das quatro áreas de política social — e aos programas de descentralização nestas áreas — escolhidas pela autora para observar o processo de transferência de responsabilidades para estados e municípios, procurando identificar o peso relativo de cada uma das variáveis na explicação dos "graus de descentralização": desenvolvimento urbano (saneamento básico, habitação, instâncias colegiadas estaduais de gestão do FGTS), educação (ensino fundamental e alimentação escolar), assistência social e saúde (habilitação municipal ao SUS e atendimento básico). Nas conclusões, a autora retoma basicamente os argumentos desenvolvidos no segundo capítulo à luz do detalhamento empírico de sua análise dos programas de descentralização, exposta na parte II.

De modo instigante e muito bem fundamentado teórica e empiricamente, Marta Arretche abre analiticamente a caixa-preta da descentralização e mostra que, se esta foi facilitada pelas transformações políticas e institucionais experimentadas pelo Estado e pela sociedade no Brasil dos anos 80 e dificultada pela crise econômica do início dos anos 90, o seu processo de implementação não foi, ou melhor, não é espontâneo, unicausal, linear e homogêneo, e muito menos o são seus resultados. Porém, ao revelar a heterogeneidade do processo de reforma das políticas sociais nos anos 90 e seus múltiplos condicionantes, Arretche não pretende caracterizá-lo como caótico e indeterminado, mas apresentar ao leitor uma surpreendente inteligibilidade.

Por que São Paulo, o estado mais rico da Federação, tem níveis de descentralização mais baixos que o Ceará, estado com bem menos recursos em uma região pobre do país que tem níveis equivalentes ao Paraná, mais rico e situado em uma das regiões mais prósperas? Por que os programas de descentralização do ensino fundamental obtiveram sucesso e o mesmo não ocorreu com a habitação? Por que numa mesma área de política como desenvolvimento urbano alguns programas foram bem-sucedidos e outros não? Para formular estas perguntas e dar respostas consistentes, Arretche desenvolve sua investigação a partir de um modelo de análise que incorpora como elemento central o fortalecimento das bases federativas do Estado brasileiro pós-1988, isto é, a recuperação da autonomia política dos níveis subnacionais de governo. Este modelo pretende revelar, e mensurar, as variações na extensão do processo de transferência de atribuições. Variações não apenas entre políticas sociais como também entre as unidades federativas. Além disso, identifica as variáveis consideradas determinantes no processo de descentralização, ou que expliquem cada uma dessas variações.

A autora selecionou uma amostra diversificada de estados e de políticas sociais na qual se identificasse a presença ou a ausência de ações intencionais de transferência de competências e responsabilidade e, assim, se pudesse observar o comportamento dos principais determinantes da descentralização, seja estadualização ou municipalização. A variável dependente, descentralização de uma política, tornou-se mensurável por "graus de descentralização", correspondendo a diferenças entre estados no que diz respeito à taxa de adesão municipal a um determinado programa, e de participação municipal na provisão de um bem ou serviço, ou, em casos de estadualização, à presença de indicadores que revelem o surgimento de condições para uma gestão autônoma de uma política.

As políticas escolhidas permitiriam avaliar fatores institucionais e estratégias de indução e foram analisadas a partir de programas específicos: municipalização dos serviços de saneamento básico; existência de Sistemas Estaduais de Habitação; programa de criação de instâncias colegiadas estaduais para a distribuição dos recursos do FGTS; municipalização das redes de ensino fundamental; municipalização da merenda escolar; municipalização da política de assistência social; processo de habilitação municipal ao Sistema Único de Saúde e municipalização das consultas médicas. Para cada programa foram identificados "atributos institucionais" ou a presença/ausência de políticas ativas de descentralização e os níveis de governo envolvidos; elaborou-se um indicador de descentralização pertinente para expressar o comprometimento institucional de um dado nível de governo em assumir a sua gestão; foram estabelecidos critérios para se identificar o grau de descentralização de cada programa (baixo, médio e alto) (pp. 270-272).

A escolha dos estados recaiu sobre São Paulo, Rio Grande do Sul, Paraná, Ceará, Pernambuco e Bahia e é justificada pela possibilidade de comparar estados, regiões (Sul-Sudeste e Nordeste) e estados dentro de uma região, bem como avaliar o peso das condições econômicas, capacidade fiscal e administrativa e cultura cívica em cada estado e região, semelhantes entre Paraná e Rio Grande do Sul e diferentes entre Bahia, Pernambuco e Ceará. A inclusão de São Paulo, o estado mais rico e poderoso da Federação, é crucial pois permite testar mais fortemente o peso das variáveis estruturais e institucionais vis-à-vis as vinculadas à ação política. Essas escolhas possibilitaram a identificação dos variados "graus de descentralização" entre políticas, entre estados, entre programas de uma mesma área de política e programas em um mesmo estado, e do peso das variáveis independentes em sua explicação. Isto ancorado em um enorme esforço de construção de indicadores de descentralização para tornar comparáveis entre si diferentes políticas, programas e estados. Dada a extensão da análise de cada uma das políticas e seus condicionantes, vou me deter no que considero a contribuição original do livro de Arretche, tornando-o uma leitura indispensável.

Ao trazer o federalismo para o centro, Estado federativo e políticas sociais firma o seu ponto analítico mais instigante: a saliência dos fatores de natureza política para explicar o sucesso, o fracasso ou a ausência de ações descentralizadoras. Considerando a organização federativa do Estado brasileiro, em que cada ente é autônomo e soberano, o processo de transferência de atribuições e competências origina-se e convive permanentemente com "barganhas federativas". Adicionando ao federalismo as enormes desigualdades estruturais e administrativas entre seus partícipes e a dimensão territorial do país, processos de reforma desta natureza no federalismo brasileiro pressupõem a presença (intensa ou não) ou a ausência de incentivos federais e estaduais, o consentimento e a adesão de estados e municípios e a capacidade (ou não) de coordenação das políticas entre os níveis de governos, envolvendo sempre intensas negociações.

Este ponto deriva da sistematização que a autora faz, a partir de uma revisão bastante seletiva e cuidadosa da bibliografia sobre o tema, das três ordens de fatores que poderiam elucidar um processo descentralizante da magnitude do brasileiro. Para fins da análise empírica, eles são operacionalizados da seguinte forma: (a) fatores estruturais, leia-se capacidade fiscal e capacidade administrativa; (b) fatores institucionais, no caso o legado das políticas prévias, regras constitucionais e a engenharia operacional inerente à prestação de bens e serviços e (c) fatores vinculados à ação política, isto é, ações indutivas das esferas de governo interessadas em transferir responsabilidades e presença de tradição de participação política local, ou cultura cívica.

A inovação deste trabalho é justamente acentuar a relevância das ações políticas positivas na direção da descentralização (coordenação, incentivo, indução, cálculo, escolha, decisão), em especial dos governos estaduais, associando-as decisivamente aos impactos das dimensões estrutural e institucional. Marta Arretche sintetiza esse argumento do seguinte modo: "[...] a capacidade fiscal e administrativa das administrações locais [estados ou municípios] influi no processo de reforma; mas, estas variáveis não são determinantes em si mesmas. Seu peso varia de acordo com os requisitos postos pelos atributos institucionais das políticas que se pretende descentralizar, vale dizer, dos custos operacionais implicados na sua gestão, das dificuldades à transferência de atribuições derivadas do legado das políticas prévias e das prerrogativas legais estabelecidas constitucionalmente. [...] No entanto, estratégias de indução eficientemente desenhadas e implementadas por parte dos níveis de governo interessados nas reformas podem compensar obstáculos à descentralização derivados dos atributos estruturais de estados e municípios ou dos atributos institucionais das políticas." (pp. 73-74).

Portanto, o vínculo do processo de descentralização às características do federalismo brasileiro torna central a ação deliberada e organizada de incentivo à adesão das esferas subnacionais. Os governos locais aderem à descentralização a partir de um cálculo em torno dos custos e benefícios de assumir a gestão de um determinado programa social. Um cálculo no qual são componentes a renda e a capacidade fiscal e administrativa, em geral vistas pela bibliografia como determinantes do sucesso do processo, assim como a engenharia operacional necessária para gerir programas, as determinações constitucionais e o legado das políticas já existentes. Para Arretche, o caráter decisivo das estratégias de indução no processo de descentralização assinalado significa dizer que ações deliberadas e eficientes podem alterar as bases de cálculo das unidades locais, modificando o peso e a importância dos condicionantes estruturais e institucionais. Assim, numa federação constituída por alguns estados e milhares de municípios com baixa capacidade fiscal, administrativa, técnica e política para gerenciar políticas sociais complexas, isto é, com graves déficits estruturais e institucionais, a ação deliberada dos níveis superiores de governo, com uma estrutura de incentivos eficaz, pode remover ou diminuir os obstáculos e tornar positivo o resultado do cálculo.

Nesta estrutura de incentivos, os elementos passíveis de ação governamental seriam as normas constitucionais, as regras de um programa de descentralização e seu modo efetivo de operação, uma vez que a engenharia operacional das políticas e seu legado prévio estão dados para o decisor. Porém, ao encontrar variações entre "graus de descentralização" entre estados, Arretche introduz uma outra variável para explicá-las, uma vez que as três variáveis destacadas acima interfeririam nos processos de descentralização produzindo diferenças entre programas, na medida em que são aplicadas igualmente para todos os entes federativos. O que elucida a diferença entre resultados da descentralização entre estados é "a ação dos executivos federal e/ou estaduais". Esse ponto explicaria, por exemplo, graus superiores de descentralização no Ceará comparado com os demais estados nordestinos e com São Paulo. Assim, ao final, demonstra a autora que o sucesso de uma reforma dessa magnitude depende "decisivamente" da ação deliberada dos governos estaduais e federal nela interessados e o seu alcance depende do cálculo dos governos locais sobre os custos e benefícios de assumir competências e responsabilidades em áreas de política social.

O desafio bem-sucedido de Estado federativo e políticas sociais foi tornar legível o rendimento explicativo de fatores diferentes e complexos, como estrutura econômica, estrutura político-administrativa, engenharia operacional das políticas, herança das políticas existentes, regras constitucionais, cultura cívica e estratégias de indução, nos resultados diferenciados de programas de transferência de responsabilidades em áreas de política social em uma ordem federativa com as características do Brasil na década de 90. A autora o faz montando um quebra-cabeça no qual cada peça — políticas e estados — e suas combinações têm características específicas, mas o resultado final — a dinâmica da descentralização do Sistema de Proteção Social Brasileiro — é uma imagem articulada empírica e conceitualmente.

Desse modo, Marta Arretche, além de avaliar uma década de descentralização, apresenta-nos uma chave analítica para a reflexão sobre a sua continuidade, velocidade, direção. Ao indagar sobre a década passada, apresenta um modelo analítico plausível e eficaz para refletirmos sobre as possibilidades futuras da descentralização das políticas sociais no Brasil. Estado federativo e políticas sociais é leitura obrigatória para todo pesquisador, analista ou gestor interessado em políticas públicas, federalismo e reforma do Estado.

GILBERTO HOCHMAN é pesquisador e professor da Casa de Oswaldo Cruz/Fundação Oswaldo Cruz.

* Em artigo já bastante citado, a autora publicou uma versão desses dois capítulos sob o título "Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado federativo", Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 40, junho de 1999.